全民健保——最實惠的台灣奇跡

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 全民健保——最實惠的台灣奇跡


　　　　最近一年多來，兩岸關係進入水乳交融階段，民眾往來川流
不息。大陸民眾藉著旅遊的機會，實地登臨台灣寶島，體驗所謂台灣
經驗。

　　　　有人志在飽覽山光水色、感受風土民情、親睹故宮國寶；有
的或許愛看臺灣晚間電視政論談話節目；有人則對台北士林夜市（大
排檔）情有獨鍾……從造福民眾的角度觀之，如今最夠資格稱為台灣
「奇跡」的，應該首推「全民健康保險」（以下簡稱健保），台灣這
項醫療社會保險制度，甚至連社會福利發達的美國、歐洲、日本等都
讚譽不絕。

　　　　台灣的「健保」，每人每月僅需繳付有限的保費（按：最低
一級的每月保費僅需付台幣600元，相當於人民幣125元），即可享受
全方位的醫療服務及保障。

　　　　中國大陸幅員遼闊，城鄉之間，東西部之間，醫療資源本就
有限或匱乏，再加上分配不均，造成民怨沸騰。看不起病，早和「上
不起學」、「買不起房」一起，被並稱為困擾民眾的「新三座大山」
。有感於此，中央政府正策劃施行福惠全民的醫療改革制度。

　　　　追循台灣健保制度建構的軌跡，參酌台灣的發展歷程、台灣
經驗，或許是一套值得大陸鏡鑒的制度。

　　　　特約撰稿 王豐 發自台北

　　　　勞保、軍保、公保--台灣健康保險的早年歷程

　　　　一項福國利民的好政策，必須仰賴兩種人，方可順利付諸實
現：一種人是有遠見、堅持理想、勇往直前的領導人；一種人是執著
理想、鍥而不捨、具有使命感的專家與科技官僚。

　　　　1954年3月2日，時任「行政院長」的陳誠，在接見一群勞工
及漁民代表時說：「實施勞工保險及漁民保險，僅是政府實行社會安
全制度之一部分，如果『國家』財力充裕，應將此保險制度，擴大到
公教人員和農民方面。」陳誠承諾：世界各民主國家為加強社會安全
之基礎，無不朝向此一方向邁進，希望此一制度能擴大範圍到各界。

　　　　這是國民黨高層於台灣第一次對實施社會安全制度，作出了
公開承諾。國民黨撤退台灣後第一任「省主席」吳國楨，也曾經在歷
年省政施政計劃重點中，多次提及實施「疾病保險」。1952年元月提
出的施政計劃第七項就說：「七、社會方面：盡可能做到疾病保險。
」

　　　　剛到台灣，當局的財務窘迫異常，不少資源用於軍備，落實
民眾疾病醫療保險需要巨額資金，所以僅止於口頭宣示。吳國楨在
1952年9月就曾經說：「……勞工保險的舉辦，已有相當成就，年內將
續舉辦漁民保險，對漁民鹽民的生活，政府已在盡力改善，漁鹽區自
來水的設施，較日據時代超過3倍半，至疾病及失業保險，政府亦有舉
辦的準備，惟不敢貿然從事，需要穩紮穩打，所以還不敢說何日可以
成為事實。」

　　　　任何事物皆有其本源，舉凡大事率皆始於小事。台灣的社會
保險制度，是從勞工保險、漁民保險、軍人保險、公務人員保險、農
民保險……逐步積累、推廣到島內整個社會的全民健保。所以，全民
健保絕非一步到位，而是伴隨社會財富之增長、政治民主化、中央權
力下放的進程，逐步推廣。台灣過去半世紀來陸續施行的勞工保險、
漁民保險、軍人保險、公務人員保險、農民保險……等項保險，實際
上均可視為現今台灣全民健保的基礎。

　　　　勞工保險，是國民黨撤退台灣後，第一項實施的社會保險。
而吳國楨更堪稱勞工保險的奠基功臣。

　　　　吳國楨在1951年12月12號的省政施政報告中指出：台灣省從
1950年3月1日開始辦理勞工保險，至1951年9月止，勞保支出新台幣
309萬8000元，承保工人總數為14萬9000餘人。

　　　　但是，當時開辦的勞保，屬於第一期第一階段，初期勞保並
無醫療保險的服務項目，實施的範圍也局限公營事業工廠員工。勞保
的理賠項目包括傷害給付、殘廢給付、家屬死亡給付、本人死亡給付
、生育給付、老年給付等。當年台灣生活條件尚屬貧乏，就以勞保死
亡給付而言，一名勞工死亡，只能領到約300多元死亡給付。

　　　　台灣當局開始思考把醫療保險納入勞工保險之中，並且付諸
實際行動，是在1951年8月，吳國楨命令台灣省勞工保險部經理俞慈民
帶隊，專家謝征孚、史尚寬、果增祜4人，於該年8月30日前往日本考
察兩個月，深入瞭解日本勞保運作的情況。初步在全台各大城市，籌
設勞工醫院，為投保勞工免費治病，這是台灣執政當局籌辦平民醫療
保險之始。

　　　　隨著主客觀條件的成熟，勞工保險在醫療方面的著墨，亦逐
步豐富其內容，擴大保險服務範疇。1956年7月，開始辦理勞保疾病住
院給付，投保的勞工此後因病住院者均可得到補助；1970年1月，勞保
的範圍擴大到疾病門診給付，勞工看病可以得到保險給付。1979年，
勞保的給付保障範疇已擴大至生育、傷病、醫療、殘廢、失業、老年
及死亡7種。1988年，勞保再增列職業病預防檢查、精神病醫療給付等
兩項。

　　　　軍人保險，也是國民黨撤退台灣後，基於提高軍人效忠與向
心力之思考，較早實施的一種醫療保險制度。1950年6月1日，當局於
「聯勤總司令部」轄下，成立了一個「軍人保險管理委員會」，隨後
即逐步全面實施軍中的醫療保險制度。

　台灣軍人保險的開創者，是曾任「國軍退除役官兵輔導委員會」主
任委員的趙聚鈺。趙聚鈺（1915~1981，湖南衡山人），北京大學預科
及復旦大學畢業，曾任「中央信託局」分局經理。任職「中央信託局
」期間，趙聚鈺奉蔣氏父子之命，創辦團體健康保險、軍人保險及公
務人員保險制度。

　　　　軍人保險開辦之初，很多軍人不清楚軍保有啥用處，發現薪
餉當中「無緣無故」被扣掉了一些錢，心裡很不舒服，群起責怪趙聚
鈺剋扣薪餉，趙聚鈺平白受謗，還是毅然籌辦下去。辦完軍人保險，
趙聚鈺還接著辦理黨員保險（國民黨黨務工作人員保險），及公務人
員保險。

　　　　不論是軍保、黨保、公保，從賬面上乍看，都是十分花錢的
制度，不少財政部門的官員極力反對，都說那是虧本的事，趙聚鈺回
答這些反對者說：「這是社會保險制度的一環，即使虧本亦在所不惜
。」趙聚鈺能貫徹軍保政策，主要也是有兩蔣父子在背後撐腰。

　　　　受限早年台灣的經費預算，與勞工、軍人保險相較，台灣的
公務人員保險遲來了七八年。1958年8月，包括台、澎、金、馬地區，
台灣全體公務人員總計有17萬4873人加入保險。

　　　　公保初辦，保險費率為被保險人每月俸給的7%，但是，這7%
並不是由被保險人（公務人員本身）全額負擔，而是被保險人自付
35%，政府補助剩下的65%。保險費是按月於發薪水時扣繳，假設某公
務員的薪俸是100元，他實際只需繳交保費2.45元，算起來十分低廉。


　　　　先後陸續實施的勞保、軍保、公保、農保，即成為日後台灣
建構全民健保制度的奠基石。

　　　　又一項「台灣奇跡」？

　　　　1986年2月，「行政院長」俞國華在「立法院」接受「立委」
質詢時，公開宣佈將以公元兩千年作為實施全民健保的目標年。1987
年11月，「行政院經濟建設委員會」奉命負責規劃全民健保。1988年
7月，在「經建會」之下，成立了「全民健康保險規劃小組」，召集人
為當時的「經建會」副主任委員蕭萬長，總顧問為美國哈佛大學經濟
系教授蕭慶倫（William Hsiao）博士，蕭博士是台灣健保第一期規劃
總顧問，堪稱台灣全民健保的前期總設計師。

　　　　蕭慶倫原籍江西，出生北京，1948年，襁褓中的他隨父母舉
家遷往美國，日後曾任美國社會保險署副總精算師，美國衛生福利部
醫療保險精算局局長；現任美國哈佛大學公共衛生學院教授。34歲那
年，蕭慶倫放棄高薪職位，重返哈佛大學經濟系攻讀博士學位，於
1982年獲得博士學位後，經哈佛大學禮聘擔任經濟系教授，也是美國
著名的衛生經濟學專家，美國科學院院士。

　　　　1970、1980年代之交，台灣執政高層有感於經濟發展已至相
當程度，但社會福利制度卻趕不上經濟發展，亦與人民的需求脫節，
乃思求變，因蕭慶倫學術成就享譽國際，早在俞國華宣佈規劃全民健
保之前，台灣已向蕭慶倫教授多次研商請益，多次透過「財政部長」
李國鼎、後來的「經建會」主委錢復，數度到美國邀請他。

　　　　依照「全民健康保險規劃小組」最初的規劃，全民健康保險
的支出，約占台灣全年GDP的5.5%。並計劃，在實施全民健保之前，逐
步擴大已經開辦實施的勞保、軍保、公保、農保等各項保險，陸續於
1995年前，納入公務人員父母、低收入戶、公務人員子女、勞工眷屬
、農民配偶、農民父母、農民子女。

　　　　誠如台灣「衛生署長」葉金川所說的，台灣全民健保是「七
年規劃，一年立法，三天實施」。健保從俞國華宣佈實施時間，歷經
了俞國華、李煥、郝柏村、連戰等4任「行政院長」。1995年1月1日，
「健保局」成立，同年3月1日，全民健保正式開辦。

　　　　台灣「中央健康保險局」掛牌成立當天，葉金川形容：「我
知道引擎已發動，全民健保列車上路了，我們這批司機，未來到底會
如何，實無從預估，也無暇多想，只知道做就對了，勇往直前，別無
選擇。」原本不屬於勞保、軍保、公保、農保、漁保……各種社會保
險受保對象的「化外之民」──從來沒有享受過醫療保險的老百姓，
對全民健保的開辦，如大旱之望雲霓。

　　　　但是，真正促使健保早早上路的，主要卻不是這些平民百姓
。健保一年高達3000億台幣以上的預算，讓島內眾多利益團體，早已
垂涎三尺，他們急著蠶食這塊龐大的利益大餅，因此使盡各種手段，
逼迫台灣行政當局不斷提早實施健保的進程。這也成為健保急速實施
的原因之一。

　　　　全民健保果然是另一項「台灣奇跡」嗎？這項「奇跡」，是
不是有揠苗助長之嫌？它是否憂中有喜，喜中有憂？喜的是，它創辦
的神速，品質的優良；憂的是，它存在的制度缺失，是否不利廣大病
人？財務虧損有沒有可能變成所謂的黑洞？

　　　　最初協助台灣設計健保制度、後來卻又放棄繼續規劃的蕭慶
倫博士，他的警語如今依稀在耳。1992年1月，他在接受島內傳媒訪問
時提出過警告，全民健保一年要花掉台幣3200多億元，這中間如果出
了差錯，健保日後一定成為吃錢的無底洞，造成的財務風暴將拖垮台
灣經濟，如果失敗了，台灣就沒有錢再去辦其他的社會福利措施！蕭
慶倫認為，全民健保是台灣有史以來最大的社會保險，做好全民健保
之後，台灣才有本錢擴大辦理退休或失業福利政策。

海內外稱羨的醫療保險

　　　　儘管各種質疑聲音不絕於耳，全民健保還是在1995年如期上
路了，並成為今日舉世稱道的優質社會福利醫療制度。去年的諾貝爾
經濟學獎得主克魯格曼(Paul Krugman)，曾於2005年12月撰寫題為《
驕傲、偏見、保險》的文章，要求美國虛心向台灣學習全民健保的經
驗。

　　　　這篇文章說，台灣全民健保已實施10年，它使得原本只有
59%的人口享有公、勞、農保，擴大成了全民納保，但在經濟面上，整
體醫療費用之增加卻相當有限。

　　　　台灣「中央健康保險局」也強調，全民健保具備了低保費、
低行政經費及高納保率的經營效率等優點，逐漸達到減輕民眾就醫負
擔的目標。根據2005年的統計數據，台灣的醫療支出費用占台灣GDP的
6.2％，雖然比原先規劃時期的5.5%來得高，除了略高於韓國的6.0%，
遠低於美國的15.3%，均低於各個經濟合作發展組織（OECD）國家。

　　　　儘管官方對台灣的全民健保多所褒揚，但民間團體包括醫界
人士對現行健保卻有許多意見和不滿。例如，現任「監察委員」程仁
宏，之前，在他擔任台灣消基會董事長接受傳媒訪問時曾指出，消基
會歸納台灣消費者的投訴，發現台灣健保醫療浪費的兩大類別，是醫
界的不當醫療和黑心醫療。

　　　　醫界不當醫療的目的，無非是為了多領健保費，因而頻頻發
生各種醫學檢查氾濫、多開藥品的情況，甚至衍生濫開抗生素給病人
的嚴重情形。而醫生與病家勾結起來，假看病、假住院、盜刷健保卡
的案例，也是層出不窮，目的就是企圖浮報與詐領健保費。

　　　　近期，亦有媒體引述消基會人士的評估，擔心今年底全民健
保的財務赤字，將達到新台幣600億元。

　　　　如果暫不深究健保財務黑洞，及各種為人詬病的醫療陰暗面
，而純從「物美價廉」的角度審視台灣的全民健保，克魯格曼的文章
絕非溢美。

　　　　即使未受健保庇護的病人，台灣的醫療費用也比較美國、日
本等國家價廉得多。今年5月24日，島內媒體報道，一位名叫Eileen
Dreizin的美國加州婦人，千里迢迢搭飛機到幾千公里外的台灣，接受
活體肝臟移植手術。她來台灣換肝有兩個原因：一是台灣的肝臟移植
手術在國際醫界頗負盛名；二是在台灣施行活體換肝手術，費用僅需
約200萬元新台幣，而在美國則需耗資1000萬元新台幣。換言之，在台
灣僅需五分之一的價格，即可獲得世界先進水平的醫療服務。

　　　　台灣健保的具體做法

　　　　保費低廉，醫療品質符合國際水平，是台灣健保醫療的最大
特色。

　　　　健保把民眾區分為六類保險對象。

　　　　第一類的保險對像包括：公務人員、志願役軍人、公私校教
職員、僱主、自營業主、專門職業及技術人員自行執業者；第二類的
保險對像包括：職業工會會員、外僱船員；第三類的保險對像包括：
農民、漁民、水利會會員；第四類保險對像諸如：義務役軍人、替代
役役男、軍校軍費生、在恤遺眷；第五類保險對像包括：低收入戶；
第六類保險對像包括：榮民（早年大陸來台退伍的軍人）、榮民遺眷
家戶代表及其他地區人口。

　　　　作上述六類保險對像劃分的目的，是要根據民眾經濟能力，
劃分不同的健保保險費負擔比例，有錢的人自己多負擔健保保險費，
沒錢的人少負擔甚或不負擔保險費。目的在照顧中低收入的貧苦民眾
。

　　　　譬如，第一類的公務人員，他們的保險費用30%是被保險人本
人要付，其他的70%的費用，則由投保單位，也就是公務人員的工作機
構付給。第一類的僱主、自營業主等，這些人多半是老闆，他們必須
百分之百負擔自己的健保費。

　　　　而第五類的「低收入戶」保險對像，這些弱勢民眾的健保費
用百分之百是由政府付給。像這樣不必付健保保險費的保險對像，還
包括榮民、榮民遺眷家戶代表、義務役軍人、軍校軍費生、在恤遺眷
等。

　　　　一般民眾投保健保，是按照投保金額，來決定你每個月該付
多少健保保險費。按照投保金額，作了10組46等級的組別級距，不同
的組別級距，付不同的健保費。

　　　　如果你投保的月薪是在新台幣17280元以下，一個月實際要繳
納的健保費為新台幣600元。最高的組別級距是第10組第46等級，投保
的月薪在新台幣126301元至131700元之間，每月要繳納新台幣5400元
健保保險費。

　　　　然而，不論民眾投保的組別屬於哪一組，交的保險費儘管不
同，去看病時受到的健保醫療照護的待遇，是完全一樣的。當然，個
別投保的民眾，如果願意在看病時多花錢，經醫師指示，買健保不給
付的昂貴藥品，或住院時住進健保不給付的頭等病房，屬於個人的消
費自由權利，不在此限。

　　　　全民健保屬於強制性保險，按規定每位台灣老百姓都必須投
保健保。截至2008年6月底止，參加全民健保的總人數有2289萬1972人
，投保單位有67萬4589家，幾乎全體台灣民眾都已投保。

　　　　民眾上醫院看病，只需攜帶自己的健保IC卡，就可以到任何
醫院看病，台灣各地的醫院憑著IC卡，即可為病人辦理看診或住院手
續。健保IC卡在許多場合，甚至可替代身份證，成為有效的身份證明
檔案。
　為了適度抑制看病浮濫的情況，健保設計了部分負擔費用制度。以
到小診所看病為例，病人需要繳交看診「部分負擔費用」新台幣50元
，急診則需繳交新台幣150元。如果到大醫院，比如說到醫學中心看病
，如果未經轉診者，要繳交新台幣360元，轉診者要交新台幣210元，
到醫學中心看急診，則需新台幣450元。

　　　　領藥時，還要再繳交藥品的部分負擔費。如果每次看病時藥
品的費用總計為100元以下，則無需繳交藥品部分負擔費；藥品的費用
101元至200元，需繳費20元；最高的藥品費用，凡在1000元以上者，
需繳付新台幣200元。所以，看一次病，連同看診費用、藥品費用，最
低的可能收費僅需50元，最高亦不過650元左右。

　　　　健保對一般台灣市井小民而言，稱得上是相當實惠的健康保
障機制，這項制度使得過去貧病無依、沒錢看病、坐以待斃的情況，
不復發生，堪稱窮人生病時的救星。所以，全民健保堪稱是台灣民眾
最受用的福音。